2020年12月21日正式发布的《中国共产党统一战线工作条例》(以下简称《条例》),对党的统一战线工作进行了系统全面的规定，其中第六章专章规定了“宗教工作”。相比于2015年颁行的《中国共产党统一战线工作条例(试行)》,新《条例》增加了“提高宗教工作法治化水平，善于用法律法规规范宗教事务管理、调节涉及宗教的各种社会关系，运用法治思维和法治方式妥善处理宗教领域的矛盾和问题，教育引导宗教界人士和信教群众自觉维护宪法法律权威，在法律法规规定范围内开展活动”的表述，是促进新时代宗教健康发展，兼顾完善法律规范体系和党内法规体系的重大举措，充分体现了2016年全国宗教工作会议精神，也是将习近平法治思想运用于宗教工作的生动实践。
提高宗教工作法治化水平是规范宗教事务管理的根本保障。从学理角度看，《条例》修订包括制定完善涉宗教法律规范、运用法治思维和法治方式、积极有效开展涉宗教法治实践三个方面的内容，恰好代表着宗教工作法治化的制度、理论、实践三个维度相辅相成的体系架构，分别提供了宗教事务管理的规范依据、行为指引和社会基础，为坚持在法治轨道上推进宗教治理体系和治理能力现代化确立了基本指针。
一、进一步完善涉宗教法律规范体系
法律是治国之重器，良法是善治之前提。提高宗教工作法治化水平，要坚持立法先行，提高立法质量，不断完善宗教法律规范体系，关键是将涉宗教法律规范体系纳入到完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的总体工作当中，对国家宗教事务依法进行一般性、普遍性的法律调整，以法制的统一性、科学性保障宗教管理的规范化、有效性，妥善处理宗教领域的各种矛盾问题，促进宗教事务治理体系和治理能力的现代化，实现宗教领域的良法善治。
对于宗教事务管理而言，一个完善、统一、协调的宗教法律规范体系必不可少。透过《条例》新增内容可以看出，宗教法律规范体系要为党和政府管理、指导宗教组织和宗教活动提供法律依据，调节党和政府与宗教、社会与宗教、国内不同宗教、我国宗教与外国宗教、信教群众与不信教群众之间的各种社会关系。它不仅是宗教领域国家治理体系的法治表达，也是中国特色社会主义法律体系的有机组成部分。
严格地说自1982年3月31日中共中央印发《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》以来，经过40年的努力，我国已经形成一个以现行宪法和《宗教事务条例》为核心，专门的宗教法规规章调整和涉宗教问题的法律调整相结合，包含宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章以及党的政策文件和“两高”司法解释等在内的涉宗教法律规范体系。宗教事务整体上实现了从政策主导、单一行政管理向政策与法律并举、全面依法管理的转变。
宪法层面，第34条明确了公民不分宗教信仰都平等地享有选举权和被选举权，肯定了宗教界人士和宗教信众的基本政治权利。第36条第1款规定“中华人民共和国公民有宗教信仰自由”;第2款具体阐述了宗教信仰自由的内涵，并对相关主体规定了义务，为我国宗教事务的法治化奠定了坚实的宪制基础；第3、4款分别规定“国家保护正常的宗教活动”和“宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配”。还有第51条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”则体现出国家管理和保护宗教活动以及要求宗教团体和宗教事务须维护主权原则的法定权威。
法典层面，自2021年1月1日起施行的《民法典》把宪法关于公民基本权利保护的规定具体化，同时承接了《民法通则》《民法总则》已确立的宗教团体和宗教活动场所法人制度规定，并与《宗教事务条例》一起，共同构成宗教权益民事保护的制度框架。《民法典》第87条、92条确立的宗教活动场所法人制度与《民法通则》和《宗教事务条例》确立的宗教团体法人制度、宗教院校法人制度一起，共同构成了宗教组织“三法人”制度框架。由此，《民法典》所构筑的完善的民事权利保护体系，将一视同仁地保护三类宗教组织法人、教职人员和广大宗教信众，必将成为宗教权益保护的坚实法律基础。
法律层面，整体确认了“自上而下”保护宗教信仰自由和“自下而上”维护国家依法管理宗教事务权力的平衡关系。截至2021年5月，共有37部法律中规定了宗教相关的内容，它们又大致可以分为以下几种类型：
(1)涉及尊重和保障公民宗教信仰自由的。如《民族区域自治法》《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《人民法院组织法》《城市居民委员会组织法》《村民委员会组织法》等均规定相关义务主体应当尊重和保障公民宗教信仰自由。《旅游法》第10条规定：“旅游者的人格尊严、民族风俗习惯和宗教信仰应当得到尊重。”《反恐怖主义法》第6条第2款规定“在反恐怖主义工作中，应当尊重公民的宗教信仰自由和民族风俗习惯，禁止任何基于地域、民族、宗教等理由的歧视性做法。”《广告法》第9条规定，广告不得含有民族、种族、宗教、性别歧视的内容。《人民武装警察法》第31条规定“人民武装警察应当举止文明，礼貌待人，遵守社会公德，尊重公民的宗教信仰和风俗习惯。”
(2)涉及宗教活动自由及对其限制的。如《民办教育促进法》第4条第2款规定：“民办学校应当贯彻教育与宗教相分离的原则。任何组织和个人不得利用宗教进行妨碍国家教育制度的活动。”《教育法》第8条第2款规定“国家实行教育与宗教相分离。任何组织和个人不得利用宗教进行妨碍国家教育制度的活动。”《国家安全法》第27条第1款规定“国家依法保护公民宗教信仰自由和正常宗教活动，坚持宗教独立自主自办的原则，防范、制止和依法惩治利用宗教名义进行危害国家安全的违法犯罪活动，反对境外势力干涉境内宗教事务，维护正常宗教活动秩序。”
(3)涉及独立自主自办宗教的。如《境外非政府组织境内活动管理法》第5条第2款规定“境外非政府组织在中国境内不得从事或者资助营利性活动、政治活动，不得非法从事或者资助宗教活动。”《民族区域自治法》第11条第5款规定“宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。”
(4)涉及保障公民平等权或禁止基于公民宗教信仰有无或差异的不合理差别对待的。如《红十字会法》第3条第1款规定：“中华人民共和国公民，不分民族、种族、性别、职业、宗教信仰、教育程度，承认中国红十字会章程并缴纳会费的，可以自愿参加中国红十字会。”《教育法》第9条第2款规定：“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”《劳动法》第12条规定“劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视。”类似的规定还有如《就业促进法》《义务教育法》《未成年人保护法》《兵役法》《工会法》《劳动法》等。一般法律对公民宗教信仰自由的保护既是对宗教信仰自由政策的贯彻，也是宪法相关条文的具体化。此外，《刑法》《国家安全法》等，从依法惩治破坏宗教信仰自由行为的角度，做了较全面规定。
行政法规层面，2004年通过、2017年修订的《宗教事务条例》用9章77条的篇幅(包括总则、宗教团体、宗教院校、宗教活动场所、宗教教职人员、宗教活动、宗教财产、法律责任和附则),强调坚持以“导”的态度对待宗教，坚持我国宗教中国化方向，坚持促进宗教关系和谐，坚持维护宗教界合法权益。系统阐发了宪法规定的公民宗教信仰自由及相应的法律保障内容，提出信教公民和不信教公民、信仰不同宗教的公民应当相互尊重、和睦相处，承诺将维护宗教团体、宗教院校、宗教活动场所和信教公民的合法权益。1994年通过的《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》第2条规定：“中华人民共和国尊重在中国境内的外国人的宗教信仰自由，保护外国人在宗教方面同中国宗教界进行的友好往来和文化学术交流活动。”
地方立法层面，全国范围内已基本形成了以《宗教事务条例》为核心的专门规定宗教事务的地方性法规体系。截至2021年5月，各省、自治区和直辖市人大制定的专门调整宗教事务的地方性法规25部，省级人民政府制定的专门调整宗教事务的地方政府规章12部，专门规定宗教事务的市级地方性法规和自治条例、单行条例23部。这些地方性法规和地方政府规章根据本地区的实际情况，对《宗教事务条例》作了具有可执行性、针对性的规定，在地方立法层面奠定了宗教工作法治化的规范基础。
“两高”的司法解释在涉宗教案件处理中具有重要的指导作用。例如，1981年的《最高人民法院、国务院宗教事务局对上海市高级人民法院、上海市宗教事务局〈关于寺庙、道观等房屋产权归属问题的请示报告〉的复函》称：“原则上同意请示报告所提的处理意见。鉴于这类房屋产权纠纷的情况比较复杂，在处理时，一定要认真执行宗教政策，妥善地处理好公私关系；必要时，应征求当地政府及有关部门的意见，共同作好工作。此复。”复函针对《关于寺庙、道观等房屋产权归属问题的请示报告》,无论从形式还是内容上看都是对党的宗教政策的阐释，为后来宗教活动场所财产的法律规制提供了基础指引。
当前，我国涉宗教法律规范体系在统一性和融贯性方面还存在一定问题：各级各类法律规范颁布时间跨度较大，具体权利义务和责任规定存在一定的冲突和不协调之处；行政法规规章和地方性宗教立法照搬上位法内容偏多，结合实际需要的回应性、可执行性、具体化立法偏少；相关宗教立法中宗教事务的行政化管理内容规定偏多，宗教教职人员和信众的义务承担规定偏多，公民权利以及从积极意义上对宗教信仰自由进行保障和救济的规范偏少；在立法模式上，传统的宗教立法有意无意地强调宗教事务的特殊性，相对忽略了在一般性立法中通过“一般+特殊”方式对涉宗教事务做出正常化规定。
展望未来，必须认清新时代涉宗教立法的重要使命，即实现宗教治理体系的完善与现代化，包括政治理念的统一性(指引宗教管理和法治工作的思想理论体系既不断发展又一而贯之);党规国法的协调性(党规体系和国法体系相辅相成而又内容统一);规范内容的融贯性(党的宗教政策体系和宗教法律规范体系不相抵触而又形式统一)。
二、运用法治思维与法治方式妥善处理宗教领域的矛盾和问题
《条例》关于运用法治思维和法治方式妥善处理宗教领域的矛盾和问题的说法，见于习近平总书记的重要论述：“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。”从学理上说，法治思维是以法治理念和法治精神为导向，运用法律原则、法律规则和法律方法思考和处理问题的路径及过程。法治方式就是运用法治思维处理和解决问题的行为方式。具体讲就是办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治习惯。法治思维属于逻辑思维、程序思维、权衡思维，法治方式特别强调程序性、规范性和体系性。理解法治思维和法治方式的运用问题，宏观上可从以下四个方面展开：
(1)深化改革中的法治思维和法治方式。改革是“变”,法治是“定”,二者矛盾需要灵活化解，不能以改革破坏法治，也不能因法治影响改革。必须以法治凝聚改革共识，用法治引导改革方向，以法治规范改革程序，以法治确定改革方式，以法治保障改革成果，让改革与法治良性互动。
(2)推动发展中的法治思维和法治方式。以人为本是运用法治思维、法治方式的逻辑起点，依法促进城乡之间、经济与社会之间、国内与国际之间协调发展，保证人与自然、外在与内心的和谐共生，维护社会公正，不断优化社会法治环境。
(3)化解矛盾中的法治思维和法治方式。法治是最大的社会公约数。在法律框架内保护人民群众合法权益、处理人民内部矛盾、惩治各类犯罪、维护政治安全，建立和完善多元联动矛盾调处化解机制，实现法律效果与社会效果的统一，能够最大限度地满足社会预期、赢得人民群众拥护和社会支持，使法治成为社会安定有序、宗教关系和谐的压舱石。 (4)维护稳定中的法治思维和法治方式。“法是理与力的结合”,明确执法司法权都由法律授予，没有法律授权，不得对公民、法人和其他组织实施执法司法行为。面对社会纠纷和利益冲突，只有准确把握社会心态、群众情绪，积极主动向当事人说透法理、说明事理、说通情理，做到实事求是、以法为据、以理服人，才能既解开“法结”,又解开“心结”,达到定纷止争的目的。
理解法治思维和法治方式的运用问题，微观上可以法律上怎样看待“寺庙被承包”和“佛教名山被上市”事件为例：宗教活动场所商业化的行为显然与公众对宗教事务的普遍认知不符，佛教道教清净修行之地追求营利、过分世俗化，自然会使其宗教性、神圣性大打折扣。但如果仅以《宗教事务条例》和宗教管理部门规章为依据禁止此类行为，则显得法律位阶较低，效力不足，难免受到一些质疑。由此，如何在法律上找到“寺庙被承包”“名山被上市”的禁止事由，确乎是一个需要运用法治思维系统分析的问题。从宪法的角度来看，“宗教活动场所(特别是佛教道教的寺庙宫观)不能也不应该被市场化、商业化，否则就构成对宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员和信教群众在意志上的强制，扰乱正常的宗教活动秩序；在一般法律层面，这种行为显然违背我国《民法典》规定的公序良俗原则，且与《民法典》规定的宗教活动场所的非营利法人地位不相匹配；在行政法规层面，《宗教事务条例》明确规定宗教活动场所财产受法律保护，不得以营利为目的开展活动；在部门规章层面，《国家宗教局、中央宣传部、中央统战部等六部门关于进一步治理佛教道教商业化问题的若干意见》强调指出：“佛教道教活动场所必须坚持非营利性质。严禁商业资本介入佛教道教，任何组织或者个人不得投资或承包经营佛教道教活动场所，不得以‘股份制“中外合资’租赁承包“分红提成’等方式对佛教道教活动场所进行商业运作并获取经济收益，禁止将佛教道教活动场所作为企业资产打包上市或进行资本运作。”由此可见，宗教商业化不仅与党的宗教政策不符，与社会公众普遍认知不符，而且整体上违背涉宗教法律规范体系，这样的逻辑推理和法理论证显然更具有说服力。
理解法治思维和法治方式的运用问题，从历史上看，法治思维与人治思维相互对立，与传统的道德思维和政治思维有明显区别，但也不能同中华民族优秀传统文化和社会治理经验截然分开，而是应该坚持党的领导、坚持人民主体地位、坚持法律面前人人平等、坚持依法治国和以德治国相结合、坚持从中国实际出发，传承创新中华优秀传统法律文化。习近平对中华优秀传统法律文化蕴含的文明智慧和文化底蕴有全面论述。他指出：“先秦时期，法家主张‘以法治国’,春秋战国时期出现了成体系的成文法典；汉唐时期形成了比较完备的法典，唐律更是广泛影响东亚。中华文化的精神观念、文明理念熔铸在传世法典之中，古代法制蕴含着十分丰富的智慧和资源，中华法系源远流长、灿烂辉煌，在世界几大法系中独树一帜。要注意研究我国古代法制传统和成败得失，挖掘和传承中华法律文化精华，汲取营养、择善而用。”按照这一论述，当前急需挖掘传承德治与法治相互融合的文化渊源。法律是成文的道德，道德是内心的法律，法律和道德都具有规范社会行为、维护社会秩序的作用。我国宗教当中有大量道德教化和社会治理的有益内容，实现法律、道德、宗教三种社会治理相辅相成、相得益彰。
三、切实推进宗教领域的良法善治
完善的涉宗教法律规范体系只是宗教法治的第一步，解决的也只是有法可依即“纸面上的法”的问题。要把这个法律体系以及新制定的法律法规实施到位，永远没有完成时，宗教法治建设永远在路上。
“天下之事，不难与立法，而难于法之必行。”在充分肯定成绩的同时，我们也要看到存在的不足，主要表现在：保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全，有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在等等。对这些问题，我们必须高度重视，切实加以解决。如果这些问题长期存在而得不到有效解决，不仅会破坏社会主义法治的权威性，更会侵犯人民群众合法权益，危害社会主义制度和党的执政根基。为此，在完善各项涉宗教法律制度的同时，要积极采取措施，切实保障宗教法律规范的有效实施。
第一，坚持“一般+特殊”的宗教法治分层实施体系。即在《中国共产党统一战线工作条例》和《宗教事务条例》之下，宗教事务管理部门围绕宗教各领域事务，出台具体管理办法和规范性文件，落实和细化上位法律法规，从而经历一般到特殊，从政策阐释到准用性法律规范的转变。例如，针对宗教团体的《宗教团体管理办法》(2019);针对宗教院校的《宗教院校设立办法》(2007)、《宗教院校教师资格认定和职称评审聘任办法(试行)》(2012)、《宗教院校学位授予办法(试行)》(2012)、《藏传佛教学衔授予办法(试行)》(2015);针对宗教活动场所的《宗教活动场所设立审批和登记办法》(2005)、《藏传佛教寺庙管理办法》(2010)、《关于处理涉及佛教寺庙、道教宫观管理有关问题的意见》(2012)、《宗教事务部分行政许可项目实施办法》(2018)、 《国家宗教事务局、民政部关于宗教活动场所办理法人登记事项的通知》(2019);针对宗教教职人员的《宗教活动场所主要教职任职备案办法》(2006)、《宗教教职人员备案办法》(2006)、《藏传佛教活佛转世管理办法》(2007)、《关于妥善解决宗教教职人员社会保障问题的意见》(2010)、《关于进一步解决宗教教职人员社会保障问题的通知》(2011)、《宗教教职人员管理办法》(2021);针对宗教活动的《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定实施细则》(2000)、《中国穆斯林出国朝觐报名排队办法(试行)》(2005)、《关于组织开展副朝活动若干规定的通知》(2006)、《宗教临时活动地点审批管理办法》(2018);针对宗教财产的《宗教活动场所财务监督管理办法(试行)》(2010)、《关于鼓励和规范宗教界从事公益慈善活动的意见》(2012)、 《关于规范宗教界收留孤儿、弃婴活动的通知》(2014)等。
第二，坚持宗教问题的“非特殊化”,积极引导宗教与社会主义社会相适应。用法治方式开展宗教工作、依法管理宗教事务不仅要在法律工具意义上运用法律制度，而且应当在立法、执法、司法等法律调整环节按照良法善治的要求对宗教领域的问题进行法治化的处理。例如，针对宗教活动场所的法人地位这一突出实践问题，立法者并未因为其特殊性就对其进行专门立法，而是将其纳入法人制度的整体架构中，通过“法人-非营利法人-捐助法人”这种递进细化的调整模式，实现宗教事务治理的中国化。其他如宗教慈善、宗教教育等也采取同样模式，将涉宗教问题纳入到一般法律处置体系之中，而避免在体系之外叠床架屋，产生不必要的法律混乱和政治后果。申言之，在涉宗教制度设计和司法裁判、执法过程中，要注意区分宗教与世俗、特殊与一般的界限，使宗教领域的一般问题得到一般处理，特殊问题得到特殊处理，最大程度实现宗教问题在法律调整过程中的“脱敏化”目标。
第三，坚持在法治轨道上推进宗教工作，提高依法管理宗教事务的水平。2020年11月，习近平在中央全面依法治国工作会议上指出，要在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。这自然也是对宗教事务管理的要求。宗教事务管理的法治化是宗教治理体系和治理能力现代化的必要条件。一方面，要提高执法人员素质，培养严格依法管理宗教事务的干部队伍。执法人员在管理宗教事务时的政策水平、宗教学识、工作态度及其自身素质对宗教事务有重大影响。他们在执法中必须了解宗教的特性、结合宗教的相应特点，才能真正在信教群众中树立法律的权威，保证法律实现。如果宗教管理部门及其工作人员不了解、不熟悉宗教，不能有效维护宗教团体的合法权益，“瞎指挥””乱弹琴”,就会伤害信教群众感情，败坏宗教管理部门的声誉。为此，必须加快提高执法人员素质，培养一支既懂法律又懂宗教的公务员队伍，提高宗教管理绩效，保持社会和谐稳定。另一方面，要提高党员干部法治思维和依法办事能力，高级干部尤其要以身作则、以上率下。应该把宗教法治建设成效作为衡量宗教管理机关工作实绩重要内容，把能不能遵守法律、依法办事作为考察宗教工作干部的重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。
(作者冯玉军为中国人民大学习近平新时代中国特色社会主义思想研究院副院长、法律与宗教研究中心主任；刘焓为中国人民大学法学院博士生、法律与宗教研究中心研究人员)